البيئة التشريعية الحاكمة للانتخابات الرئاسية " مصر 2018 "

قراءة أولية صادرة عن مرصد الانتخابات الرئاسية بمؤسسة ماعت

 

تمهيد

دشنت مؤسسة ماعت للسلام والتنمية وحقوق الإنسان منذ منتصف  يوليو 2017 مرصد الانتخابات الرئاسية "  مصر 2018 " الذي يهدف إلى متابعة ورصد وتقييم كافة الجوانب ذات الصلة بالانتخابات الرئاسية المصرية المزمع إجرائها في النصف الأول من العام القادم ، وذلك استنادا إلى  معايير الحرية والنزاهة المتعارف عليها دوليا ، وفي هذا الإطار يبدأ المرصد  في إصدار سلسلة تقارير " أولية " لتحليل البيئة التي تجرى فيها العملية الانتخابية .
 

ونظرا لما تكتسبه التشريعات من أهمية قصوى في تشكيل السياق الناظم للعملية الانتخابية ، وبوصفها العامل الأكثر تأثيرا وحسما في الحكم على طبيعة العملية الانتخابية ، فإن هذا التقرير يقدم تحليلا للبيئة الدستورية والقانونية الحاكمة للانتخابات الرئاسية في مصر ، سواء على مستوى القواعد القانونية الحاكمة حاليا ( الدستور المصري – قانون مباشرة الحقوق السياسية – قانون الانتخابات الرئاسية ) ، أو القوانين المنتظر صدورها كقانون الهيئة الوطنية للانتخابات .
 

 إن الانتخابات الرئاسية المقبلة تعد الثانية بعد ثورة 30 يونيه 2013 ، والثالثة بعد ثورة 25 يناير 2011 ، والانتخابات التعددية الرابعة بشكل عام في التاريخ المصري الحديث ، وتتسم الانتخابات الرئاسية عقب ثورة يناير 2011 ويونيه 2013 بإجرائها وفقا لقواعد قانونية أكثر عدالة وإتاحة لمناخ تنافسي من ذي قبل ، حيث طرأ تغييرا دستوريا هيكليا على القواعد المنظمة للعملية الانتخابية عقب ثورتي 2011 ، 2013 ، وهو ما انعكس على القوانين المنظمة للعملية .
 

وينظر الكثيرين إلى الانتخابات القادمة في مصر بوصفها حجر زاوية مهم في استقرار الأوضاع السياسية وتثبيت فكرة الاحتكام لصندوق الانتخابات بوصفه أداة وحيدة حاكمة في التغيير السياسي ، واحترام نتائج الصندوق أيا كانت ، باعتبار أن هذه النتائج هي التي ستعطي صك الموافقة أو الرفض لأي سياسات أو قرارات تم اتخاذها في السنوات الماضية أو سيتم اتخاذها في المستقبل .

لذا فإن النظر في التشريعات المنظمة وتحليل مدى " حيادها " وقدرتها على خلق مناخ تنافسي حر يحفظ حقوق أطراف العملية الانتخابية  يعد امرأ لازما لأي عملية متابعة جادة للعملية الانتخابية قبل حتى إنطلاق إجراءاتها الرسمية ، وهو ما حدا بمرصد الانتخابات الرئاسية التابع لمؤسسة ماعت بأن تكون باكورة إصداراته هي التقرير الحالي الذي يقدم قراءة أولية في البيئة التشريعية الحاكمة للانتخابات الرئاسية .

الاشتراطات الدستورية والقانونية لمرشحي الانتخابات الرئاسية 

تناول الدستور المصري الذي أقره الشعب في يناير 2014 إجراءات وشروط وضوابط الترشح لمنصب رئيس الجمهورية، حيث حددت المادتين 141 و142 من الدستور شروط الترشح لرئاسة الجمهورية وهى كالتالى:
 

1- أن يكون مصريًا من أبوين مصريين، وألا يكون قد حمل، أو أىُ من والديه أو زوجه جنسية دولة أخرى،

2- أن يكون متمتعًا بحقوقه المدنية والسياسية

3- أن يكون قد أدى الخدمة العسكرية أو أعفى منها قانونًا

4- ألا تقل سنه يوم فتح باب الترشح عن أربعين سنة ميلادية

5- أن يزكى المترشح عشرون عضوًا على الأقل من أعضاء مجلس النواب، أو أن يؤيده ما لا يقل عن خمسة وعشرين ألف مواطن ممن لهم حق الانتخاب فى خمس عشرة محافظة على الأقل، وبحد أدنى ألف مؤيد من كل محافظة منها.

وقد أحالت المادة 141للقانون الحق في تحديد شروط إضافية للترشح ، كما أن المادة 142 أحالت للقانون وضع القواعد المنظمة لتزكية المرشحين من خلال أعضاء مجلس النواب أو المواطنين .

وقد أقر القانون رقم 22 لسنة 2014 بتنظيم الانتخابات الرئاسية تلك الشروط الدستورية، وأضاف عليها شروطًا أخرى وحددها فى مادتيه الأولى والثانية ، حيث تمثلت أهم الإضافات في :-

1- الحصول على مؤهل عال.

2- ألا يكون قد حكم عليه بجناية أو جنحة مخلة بالشرف حتى وأن رد إليه اعتباره

3-  ألا يكون مصاباً بمرض بدنى أو ذهنى يؤثر على آدائه لمهام منصبه .
 

وتعد هذه الشروط الدستورية والقانونية مقبولة من منظور المعايير الدولية المتعارف عليها للانتخابات الحرة والنزيهة ، وعلى الرغم من وجود بعض الاعتراضات على شرطي الحصول على مؤهل عالي ( حيث يراه البعض مخالفا لمبدأ المساواة المنصوص عليه في الدستور ) ، وعدم الإصابة بالأمراض ( باعتبار أن الجهة التي ستحدد ذلك جهة إدارية تنفيذية وليست قضائية ) ، إلا أن هناك مبررات تجعل من هذين الاعتراضين " محدودي " التأثير على الطعن في انتقاص هذه الشروط من معايير الحرية والنزاهة ، وأهم هذه المبررات ما يلي :- 
 

1- لا يمكن الطعن بعدم دستورية  هذه الشروط ، لأن الدستور ذاته أعطي الحق للمشرع القانوني في إضافة الشروط التى يراها .

2- خطورة وأهمية المنصب الرئاسي تقتضي اشتراط درجة معقولة من التعليم ومن اللياقة الصحية والذهنية .

3- التعليم في مصر مجاني حتى نهاية الجامعة ، ومن ثم فإن مبدأ المساواة وتكافؤ الفرص متاح من المنبع للحصول على المؤهل المطلوب ، وبالتالي فلا مانع من وضعه كشرط لتولي وظائف معينة .

 

4- لم يكن لهذه الشروط تأثير سلبي على تنافسية الانتخابات الرئاسية الماضية التي أجريت في عام 2014 .

الإطار التشريعي المنظم لإجراءات العملية الانتخابية 

 

يعد قانوني تنظيم الانتخابات الرئاسية (  رقم 22 لسنة 2014 ) ، ومباشرة الحقوق السياسية ( 45 لسنة 2014) هما المنظمان بشكل أساسي حتى الآن للقواعد التنفيذية والإجرائية المتعلقة بالانتخابات الرئاسية المصرية ، حيث ينظم القانون الأول شروط الترشح وإجراءات الحصول على التزكية والقواعد المنظمة لتحركات المرشحين والإجراءات والسقف المالي للدعاية الانتخابية ، بينما ينظم قانون مباشرة الحقوق السياسية إجراءات الاقتراع والفرز وإعلان النتائج والعقوبات المرتبطة بهذه المراحل .

ومن المنتظر أن يجرى تعديل على القانونيين عقب إصدار قانون الهيئة الوطنية للانتخابات لتفريغهما من النصوص التى يتم بمقتضاها تشكيل اللجان المشرفة على الانتخابات والمنظمة لعمل هذه اللجان ، حيث أن الولاية على هذا الشأن ستنتقل بشكل كامل للهيئة الوطنية للانتخابات .

 

وقد نظم قانون مباشرة الحقوق السیاسیة مسألة حق الاقتراع فى الفصل الأول منه وجعله حق لكل مواطن بلغ الثمانى عشرعام ومنحته حق إبداء الرأي  فىالإستفتاءوٕ انتخاب كلا من رئیسالجمهورية وأعضاء مجلس النواب وأعضاء المجالسالمحلیة، وأعفت المادة المادة الأولى كل من ضباط وافراد القوات المسلحة الرئیسیةوالفرعیةوالإضافیةوأیضا افراد هیئة الشرطةطوال مدة خدمتهم من هذا الحق وهو الأمر الذى نراه معيبا بالنسبة لضباط وافراد الشرطهفالإستثناء الوارد على ضباط والقوات المسلحه له مبرره فى إقصاء المؤسسة العسكریة عن معترك السیاسة من أجل الحفاظ على وحدتها وتماسكها وكى تكون على مسافة واحدة من الجمیع أما شمول الإعفاء لضباط وأفراد الشرطة فلا ینطبقعلیه ذلك حیث أن الشرطة وبمقتضىالمادة ٢٠٦ من الدستور هيئةمدنيةنظامية ولیست عسكرية.
 

وقد نصت المادة ٥٧ من قانون مباشرة الحقوق السياسية  على أن " یعاقب بغرامة لا تجاوز خمسمائة جنیه من كان إسمهمقیدا بقاعدةبیاناتالناخبین وتخلف بغیر عذر عن الإدلاء بصوته في الانتخاب أو الاستفتاء."
 

وعقوبة الغرامة الواردة بهذه المادة تعد تعدیا على المواطن فى إلزامه  بإستخدام حقه فىالإقتراع فالحق یجوز للشخص التنازلبمحض إرداته ودون إكراه  ولا یجوز إلزامه بإستخدامه هذا فضلا عن الصعوبة العملیةفىتنفیذ حكم هذه المادة والتى لم تنفذ،  ولو لمرة واحدة منذ صدور قانون مباشرة الحقوق السیاسیة سنة 1956.
 

وتنظم  المادة 143 من الدستور المصري إجراءات انتخاب رئيس الجمهورية حيث تنص على أن  " ينتخب رئيس الجمهورية عن طريق الاقتراع العام السري المباشر، وذلك بالأغلبية المطلقة لعدد الأصوات الصحيحة، وينظم القانون إجراءات انتخاب رئيس الجمهورية.

ووفقا لهذه النصوص صدر القرار بقانون الانتخابات الرئاسية رقم (22) لسنة 2014 الذي أصدره رئيس الجمهورية المؤقت في مارس 2014  ، والذي حدد الإجراءات التنظيمية لانتخاب رئيس الجمهورية ، وكان  القانون محل توافق بشكل عام ، إلا فيما يتعلق بتحصين قرارات لجنة الانتخابات الرئاسية .

فقد حصن القانون قرارات اللجنة  حيث نص في مادته السابعة على ان تكون قرارات اللجنة نهائية ونافذة بذاتها وغير قابلة للطعن عليها بأي طريق وأمام أي جهة كما لا يجوز التعرض لقراراتها بوقف التنفيذ أو الإلغاء، وهو النص الذي سيتم تجاوزه بمقتضي تشكيل الهيئة الوطنية للانتخابات ، والتى سيناط بها – وفقا لقانون تشكيلها – وضع قواعد الدعاية والاقتراع والفرز واعلان النتائج والانفاق على العملية الانتخابية .

 

 

الهيئة المشرفة على الانتخابات الرئاسية 

في السابق كانت تتشكل الهيئة من رئيس المحكمة الدستورية العليا وعدد من كبار القضاة بمجلس الدولة ومحكمة النقض والاستئناف ، أما الانتخابات القادمة فستجرى تحت إشراف الهيئة الوطنية للانتخابات.

وقد خصص الدستور المصري  فصلا كاملا لشرح طريقة عمل الهيئة المستقلة للانتخابات وطريقة تشكيلها وجاء ذلك في الفصل التاسع بعنوان"الهيئة الوطنيةللإنتخابات"، ويتضمن 3 مواد من 208 ل 210.

حيث يعرفها الدستور بأنها هيئة مستقلة، تختص دون غيرها بإدارة الاستفتاءات، والانتخابات الرئاسية، والنيابية، والمحلية، بدءا من إعداد قاعدة بيانات الناخبين وتحديثها، واقتراح تقسيم الدوائر، وتحديد ضوابط الدعاية والتمويل، والإنفاق الانتخابى، والإعلان عنه، والرقابة عليها، وتيسير إجراءات تصويت المصريين المقيمين فى الخارج، وغير ذلك من الإجراءات حتى إعلان النتيجة.

 

ويتولي ادارة الهيئة مجلس مكون من عشرة أعضاء يُنتدبون ندبا كليا بالتساوى من بين نواب رئيس محكمة النقض، ورؤساء محاكم الاستئناف، ونواب رئيس مجلس الدولة، وهيئة قضايا الدولة، والنيابة الإدارية، يختارهم مجلس القضاء الأعلى، والمجالس الخاصة للجهات والهيئات القضائية المتقدمة بحسب الأحوال، من غير أعضائها، ويصدر بتعيينهم قرار من رئيس الجمهورية. ويكون ندبهم للعمل بالهيئة ندباً كلياً لدورة واحدة مدتها ست سنوات، وتكون رئاستها لأقدم أعضائها من محكمة النقض. ويتجدد نصف عدد أعضاء المجلس كل ثلاث سنوات. وللهيئة أن تستعين بمن ترى من الشخصيات العامة المستقلة، والمتخصصين، وذوى الخبرة فى مجال الانتخابات دون أن يكون لهم حق التصويت ، ويكون للهيئة جهاز تنفيذى دائم يحدد القانون تشكيله، ونظام العمل به، وحقوق وواجبات أعضائه وضماناتهم، بما يحقق لهم الحياد والاستقلال والنزاهة.

ووفقا للنصوص الدستورية فإن الانتخابات الرئاسية القادمة ستتخلص من أحد أهم المشكلات المؤسسية التى كانت سائدة في الانتخابات السابقة ، حيث أن لجنة الانتخابات الرئاسية في السابق كانت ذات طبيعة مؤقتة  لا تجعلها ممسكة بكل خيوط العملية الانتخابية ، كما أن عدم وجود كيان وظيفي وجهاز تنفيذي قوى يتبع الهيئة المشرفة كان يؤدي لكثير من المشكلات اللوجيستية والتنظيمية ، وهو ما يتوقع أن يتم تجاوزه بعد تأسيس الهيئة وفق قانون يراعي روح النص الدستوري 
 

صدق رئيس الجمهورية على مشروع قانون الهيئة الوطنية للإنتخابات الذي وافق عليه البرلمان في 4 يوليو 2017،وصدر القانون بالفعل يوم الإثنين 7 أغسطس 2017  ووفقًا للقانونفإن الهيئة الوطنية للانتخابات هيئة مستقلة لها الشخصية الاعتبارية، وتتمتع بالاستقلال الفنىوالماليوالإداري، ويكون مقرها الرئيسى محافظة القاهرة.
 

 ويحق للهيئة طلب ندب الأعضاء لإدارة عملية الاقتراع والفرز من بين أعضاء الجهات والهيئات القضائية دون غيرهم بعد موافقة المجالس الخاصة لكل منها مع جواز الاستعانة بالعاملين المدنيين بالدولة لمعاونتهم، واقتراح تقسيم الدوائر الانتخابية أو تعديلها بالتنسيق مع الجهات المعنية بما يراعى التمثيل العادل للسكان والمحافظات والتمثيل المتكافئ للناخبين، وأن تقرر وتنظم استخدام وسائل الاتصال والتصويت والحفظ الإلكترونية المؤمنة ، وقد حدد القانون اختصاصاتالهيئة الوطنية للانتخابات فيما يلي :- 
 

1- اصدار القررات المنظمة لعملها، وتنفيذ عملية الاستفتاءات والانتخابات وفقا لاحكامالقوانيين وطبقا للاسس والقواعد المتعارف عليه دوليا.

2- اعداد قاعدة بيانات الناخبين من واقع بيانات الرقم القومي وتحديثها وتعديلها بصفة مستمرة.

3- دعوة الناخبين للاستفتاءات والانتخابات وتحديد مواعيدها ووضع الجدول الزمني لكل منهما.

4- فتح باب الترشح وتحديد المواعيد الخاصة بالاجراءات والمستندات والاوراق المطلوبة للترشح.

5- -تلقي طلبات الترشح وفحصها والتحقق من استيفائها للشروط المطلوبة.

6- وضع قواعد واجراءات وأليات سير عملية الاستفتاءات والانتخابات.

7- طلب ندب الاعضاء لادارة عملية الاقتراع والفرز في الاستفتاءات والانتخابات من بين اعضاء الجهات القضائية دون غيرها.

8- تحديد مقار ومراكز الاقتراع وتوزيع الاعضاء،واصدار القرارات اللازمة لحفظ النظام والامن داخل اللجان.

9- وضع قواعد التصويت للمصريين بالخارج

10- تحديد ضوابط الدعاية والتمويل والإنفاق والاعلان والرقابة عليها، وتحديد تاريخ بدء الانتخابات ونهايتها

11- وضع قواعد متابعة العملية من خلال وسائل الاعلام والمنظمات المحلية والاجنبية

12- وضع قواعد عمل استطلاعات الرأي، وتوعية وتثقيف الناخبين

13- وضع وتحديد نظام لتحديد الرموز الانتخابية، ووضع قواعد تلقي التظلمات والشكاوي

14- حفظ اوراق العملية الانتخابية، وتحديد الجهة المختصة بتوقيع الكشف الطبي علي المرشحين

15- اعداد القائمة النهائية للمرشحين واعلانها ووضع اجراءات اخطار المرشحين بالقرارات

16- ابداء الرأي في مشروعات القوانيين المتعلقة بالانتخاب والاستفتاء

17- اعلان نتيجة الاستفتاء او الانتخاب ، ووضع اجراءات تيسير تمكين ذو الاعاقة من الادلاء باصواتهم

 

ويعد هذا القانون في المجمل مراعيا للنصوص الدستورية ذات الصلة ، ومتوافقا إلى حد بعيد مع معايير الحرية والنزاهة ويضمن حياد الهيئة في إدارة عملها ، ولكن هناك مطالبات بإدخال بعض التحسينات على القانون ربما يكون من أبرزها ما يلي :- 

1- تعديل المادة الرابعة من القانون بشان الهيكل التنظيمي للهيئة ليشمل مجلس ادارة الهيئة، والجهاز التنفيذي للهيئة .

2- استحداث مادة تنص علي منع عضو الهيئة الوطنية للانتخابات من تولي أي منصب سياسي أو تنفيذي  إلا بعد مرور 5 سنوات من خروجه من الهيئة
 

3- تعديل المادة 34 بشأن الاشراف القضائي، لتنص علي الاشراف القضائي الكامل دون التقيد بمدة العشر سنوات من بداية سريان دستور 2014 ( مادة لن تتأثر بها الانتخابات الرئاسية القادمة ) 

 

الأطر القانونية التي ستجرى في ظلها العملية الانتخابية عام 2018 تتسم بقدر كبير من توفر ضمانات الحرية والنزاهة والتنافسية ، إلا أن الأمر سيبقي مرهونا بطبيعة تنفيذ هذه الإجراءات ، كما سيبقي مرهونا بطبيعة أداء الهيئة الوطنية للانتخابات المزمع تشكيلها وقدرتها - بعد أن صدر قانونها بالفعل - على استكمال لوائحها الداخلية وهيكلها المؤسسي في الوقت المناسب قبل انطلاق الانتخابات الرئاسية القادمة والتي من المتوقع أن تبدأ رسميا في 8 فبراير 2018 .
 

لذا فإننا نوصي بضرورة الإسراع في الانتهاء من تشكيل الهيئة واختيار جهازها الوظيفي وتقديم الدعم اللازم لها قبل انقضاء عام 2017 حتى تمتلك الوقت الكافي لإدارة المنافسة الانتخابية بأقصى درجات الكفاءة والحيادية